Dostęp radnego do informacji publicznej
ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 3 / 2024
Ważnym narzędziem pozwalającym radnemu na pozyskanie przydatnych do sprawowania mandatu danych jest dostęp do informacji publicznej. Pomimo, że radny może być traktowany w pewnym zakresie jako przedstawiciel organu administracji publicznej, to orzecznictwo uznaje jego legitymację do inicjowania wnioskowego dostępu do informacji publicznej.
TRYBY DOSTĘPU DO INFORMACJI
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) przewiduje dwa tryby dostępu do informacji publicznej: wnioskowy i bezwnioskowy (proaktywny). Ten drugi tryb zakłada udostępnianie pewnych informacji w sposób umożliwiający do nich dostęp w dowolnym momencie, poprzez wgląd do danych znajdujących się w systemie teleinformatycznym (zamieszczonych w biuletynie informacji publicznej lub w portalu danych). Koniecznym elementem trybu wnioskowego jest zainicjowanie postępowania o dostęp do informacji publicznej, poprzez złożenie wniosku dostępowego. Choć ustawa bardzo ogólnie wskazuje na podmiot będący wnioskodawcą, to nie określa żadnych wymogów formalnych odnoszących się do wniosku. Na tej podstawie orzecznictwo opowiada się za możliwością skutecznego złożenia wniosku także anonimowo, np. poprzez mail (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. III OSK 5102/21). Potrzeba indentyfikacji wnioskodawcy pojawia się tylko w dwóch przypadkach. Po pierwsze, kiedy adresat wniosku zaczyna stosować przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, ze względu na możliwość wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji lub umarzającej postępowanie. Po drugie, w sytuacji nałożenia opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom udostępnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z 22 kwietnia 2020 r., III SAB/Lu 22/20). Tryb wnioskowy dostępny jest zatem dla wszystkich zainteresowanych osób (podmiotów), które także mogą działać anonimowo.
Oprócz trybów wynikających z u.d.i.p. ustawodawca przewidział szczególne tryby, w ramach których ściśle określone podmioty, najczęściej ze względu na swoje kompetencje, piastowane funkcje lub rolę procesową w postępowaniu, mogą pozyskać pewne informacje. Jednym z nich jest możliwość uzyskania przez radnego w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych. To niezwykle ważne uprawnienie radnego nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych, ponieważ radnemu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi na odmowę udostępnienia informacji, której domagał się w trybie przewidzianym w u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 stycznia 2021 r., II SA/Ke 1068/20).
LEGITYMACJA CZYNNA RADNEGO
Początkowo kwestią wywołującą sprzeczne interpretacje była, możliwość skutecznego wystąpienia przez radnego, wybranego do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, z indywidualnym wnioskiem dostępowym. Co prawda, art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to zwrot ten nie może być rozumiany dosłownie. Nie może w szczególności odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych. Przepisy u.d.i.p. nie statuują narzędzia prawnego, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2014 r., II SA/Kr 132/14). Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prawo do informacji publicznej służy przede wszystkim do realizacji oddolnej kontroli przez obywateli w stosunku do organów władzy publicznej. Stąd, co do zasady, możliwość skorzystania z tego prawa zarezerwowana jest dla podmiotów znajdujących się poza strukturą administracji publicznej. Natomiast orzecznictwo wskazuje, że regulacja u.d.i.p. oraz u.s.g. w zakresie uprawnień informacyjnych radnego nie pokrywają się zakresowo, a dodatkowo prawo dostępu do informacji publicznych wynikające u.d.i.p. odmiennie, niż uprawnienia radnych wynikających z u.s.g., podlega kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4966/21). Ponieważ to do radnego należy wybór trybu, w jakim ubiega się o pozyskanie określonych informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2023 r., IV SA/Wr 276/23), to wskazanie, czy informacja ma zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. czy u.s.g. powinno zostać zawarte już w treści wniosku. Dokonany przy okazji składania wniosku wybór należy traktować jako wiążący dla adresata wniosku. Choć przepisy obu ustaw – poza przypadkiem informacji publicznej przetworzonej – nie przewidują możliwości wezwania wnioskodawcy do złożenia stosownych wyjaśnień, czy wskazania zakresu wniosku, to należy uznać dopuszczalność wezwania radnego do określenia trybu, w jakim chce pozyskać informacje, jeśli tryb ten nie został wskazany we wniosku.
LEGITYMACJA BIERNA RADNEGO
W praktyce może również zdarzyć się sytuacja, w której to do radnego zostanie skierowany, np. przez mieszkańca gminy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do sprawowania mandatu. W takim przypadku należy uznać, że radny nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na wniosek. Można w tym zakresie zastosować analogię do sytuacji posła w zakresie braku obowiązku ustawowego rozpatrywania kierowanych do niego wniosków dostępowych. Ustawodawca w art. 4 u.d.i.p. zawarł otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, który został poprzedzony odwołaniem do wykonywania władzy publicznej lub wykonywania zadań publicznych. Działalność posła na Sejm RP, jako podmiotu niewchodzącego w skład administracji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stwierdzenie, iż poseł na Sejm RP wykonuje zadania publiczne, wymagałoby również ustawowego ich określenia (por. postanowienie NSA z 6 grudnia 2012 r., I OSK 2843/12).
Nie oznacza to, że sama działalność konkretnego radnego nie może być przedmiotem zainteresowania członków wspólnoty samorządowej, realizowanego przez składanie wniosków o dostęp do informacji publicznej. Adresatem tych wniosków może być jednak nie sam radny, lecz organ wykonawczy gminy, rada gminy, ewentualnie partia polityczna, do której radny przynależy. Podmioty te będą zobowiązane do udostępnienia posiadanych informacji dotyczących publicznej działalności radnego, np. pracy w komisjach, zgłaszanych wnioskach, udziału w głosowaniach itd., ponieważ tego typu informacje stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p..
DOSTĘP DO INFORMACJI PUBLICZNEJ PRZETWORZONEJ
Status radnego może w praktyce ułatwiać pozyskanie tzw. informacji publicznej przetworzonej. Mianem tym określa się informację przygotowaną przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 marca 2020 r., II SAB/Ke 73/19). Powyższa informacja określana jest jako informacja przetworzona w aspekcie jakościowym, ponieważ w wyniku czynności intelektualnych powstaje jakościowo nowa informacja z posiadanych przez adresata wniosku informacji prostych. Innym rodzajem informacji publicznej przetworzonej jest informacja przetworzona w aspekcie technicznym ilościowym, z której udostępnieniem wiąże się np. konieczność pracochłonnej anonimizacji, choć w efekcie tych czynności nie powstaje informacja jakościowo nowa (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., III OSK 5322/21). W obu przypadkach, tj. zarówno w odniesieniu do informacji przetworzonej w aspekcie jakościowym, jak również technicznym i ilościowym, ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzależnia udostępnienie tego typu informacji od istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wnioskodawca w związku z powyższym wymogiem powinien uprawdopodobnić, że uzyskana informacja publiczna zostanie wykorzystana ponownie dla dobra ogółu, przynosząc mu korzyść przewyższającą wydatki związane z uprzednim jej wytworzeniem lub opracowaniem. Korzyści te mogą polegać np. na poprawie funkcjonowania aparatu państwa czy racjonalizacji wydatków publicznych, przez wzmocnienie kontroli ich wydatkowania (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r., III OSK 6669/21). Jednocześnie wnioskodawca powinien uprawdopodobnić, że jest w stanie realnie wykorzystać pozyskaną informację dla dobra ogółu. Uznaje się, że nie każdy wnioskodawca, pomimo intencji takiego wykorzystania informacji, będzie mógł wykorzystać informację przetworzoną. Za podmiot o takich cechach niewątpliwie można uznać: posła, senatora, radnego, a także inne podmioty, które są w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., III OSK 5090/21). W sposób szczególny orzecznictwo taktuje radnego jako osobę posiadającą możliwość wykorzystania pozyskanej informacji przetworzonej, co jest konsekwencją członkostwa w radzie gminy, która pełni ustrojową rolę organu uchwałodawczego i kontrolnego w gminie. Pozyskanie danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może uruchomić sformalizowane i bardziej szczegółowe kontrole działalności i finasowania gminnych instytucji kultury, przeprowadzane poza planowanymi działaniami kontrolnymi (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r., III OSK 6669/21). Pewne znaczenie dla uznania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, może mieć również powołanie się przez radnego na fakt wpływania do niego ciągłych pytań ze strony członków wspólnoty samorządowej, które spowodowały konieczność wystąpienia z wnioskiem dostępowym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 września 2011 r., II SA/Ol 435/11).
dr Kazimierz Pawlik
radca prawny
PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.)
