Czy związek międzygminny może zakupić nieruchomość na nową siedzibę?
FINANSE SAMORZĄDU - SAS 2 / 2025
Związek międzygminny został powołany do realizacji zadań w zakresie gospodarki odpadami i aktualnie wynajmuje nieruchomość, w której jest siedziba biura związku. Związek posiada nadwyżkę m.in. z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z której chce zakupić nieruchomość gruntową, zabudowaną budynkiem biurowym, w celu zmiany siedziby.
Czy związek może z tytułu wygospodarowanej nadwyżki zakupić przedmiotową nieruchomość? Jeśli tak, to czy część z tej nieruchomości może być wynajmowana podmiotowi trzeciemu? Czy część z tej nieruchomości może być wynajmowana jednej z gmin członkowskich do realizacji jej zadania własnego, niezwiązanego z gospodarką odpadami i czy w związku z tym związek może uzyskiwać z tego tytułu stały, miesięczny dochód?
Związek, jako osoba prawna, ma prawo zakupić ze swoich środków nieruchomość zabudowaną, która miałaby być przeznaczona na jego (nową) siedzibę. Ma również prawo wynajmować część nieruchomości stanowiącej jego własność, pod warunkiem że z wynajmu będą miały prawo korzystać wszystkie gminy członkowskie na równych prawach.
Przepis art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), dalej „u.s.g.”, stanowi, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek między-gminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a. Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.s.g. związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zaś w myśl art. 65 ust. 2 u.s.g. związek posiada osobowość prawną.
Podstawowym dokumentem określającym zakres i zasady działania związku międzygminnego jest statut związku. Zgodnie z art. 67 ust. 2 u.s.g. statut związku powinien określać:
1) nazwę i siedzibę związku;
2) uczestników i czas trwania związku;
3) zadania związku;
4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania;
5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku;
6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku;
7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych;
8) zasady i tryb likwidacji związku;
9) inne zasady określające współdziałanie.
Statut związku podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2a).
Związek nabywa osobowość prawną z dniem ogłoszenia statutu (ust. 2b).
Statut związku międzygminnego stanowi podstawę ustrojową jego funkcjonowania. Statut jest aktem prawa miejscowego, czyli przepisem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z 17 października 2014 r., II OSK 2491/14).
Powyższe regulacje w pełni korelują z regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.). Bowiem zgodnie z art. 37 § 1 k.c. jednostka organizacyjna, a taką jest również związek międzygminny, uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Rodzaje rejestrów oraz ich organizację i sposób prowadzenia regulują odrębne przepisy (§ 2). Jednym z takich rejestrów jest rejestr związków międzygminnych. Przepis art. 38 k.c. stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.
Przepis § 21 ust. 1 Statutu Związku (…) stanowi, że mieniem związku jest własność i inne prawa majątkowe należące do związku.
Dochodami związku są w szczególności (ust. 2):
- składki i inne świadczenia członków związku uchwalone przez zgromadzenie,
- dochody z majątku związku,
- wpływy ze sprzedaży składników majątku związku,
- dotacje, zapisy, spadki i darowizny,
- pozyskane środki finansowe o charakterze publicznym / pozyskane środki finansowe z programów pomocowych, w tym funduszy Unii Europejskiej.
W myśl § 22 ust. 1 Statutu Związku korzystanie z majątku związku jest odpłatne. Do korzystania z majątku związku uprawnione są wszystkie gminy członkowskie na równych prawach (ust. 2).
Mienie związku międzygminnego pochodzi zasadniczo z dwóch źródeł: wkładów gmin tworzących związek oraz majątku wytworzonego w toku działalności związku. W tym pierwszym przypadku należy zauważyć, że z chwilą uzyskania przez związek osobowości prawnej majątek powstały z wkładów gmin tworzących związek staje się majątkiem związku (por. wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt I CK 265/02). Związkowi przysługują wszelkie prawa majątkowe, w tym prawa wobec dóbr niematerialnych lub prawnych.
W literaturze i judykaturze przedmiotu ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym samodzielność związku międzygminnego w sferze majątkowej wyraża się m.in. możliwością:
- swobodnego dysponowania prawami majątkowymi, w tym rozporządzania mieniem (może nabywać i zbywać);
- wnoszenia majątku w formie aportu do spółek prawa handlowego;
- udzielania pożyczek, poręczeń i gwarancji;
- udzielania pomocy rzeczowej lub finansowej.
Związek posiada zdolność zadłużeniową i w tym zakresie podlega reżimowi ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.), na zasadach analogicznych do gmin (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. P. Drembkowskiego, i P. Suwaj, CH Beck, 2023).
Związek, jako właściciel (lub posiadacz) obiektów i urządzeń, musi określić zasady korzystania z nich. Zasady te adresowane są zarówno do organów związków, jego jednostek organizacyjnych, jak też do osób trzecich, w tym podmiotów, z którymi związek współpracuje na podstawie różnych stosunków prawnych. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu (por.
J. Dominowska, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, 2011), zasady korzystania z obiektów i urządzeń muszą znaleźć się w samym statucie (jako akcie prawa miejscowego), w związku z czym niedopuszczalne byłoby ich doprecyzowywanie lub modyfikowanie w formie np. uchwał zgromadzenia lub zarządu związku. W praktyce trudno jednak byłoby objąć statutem związku wszelkie omawiane zasady. Wydaje się zatem, że ewentualne regulaminy lub instrukcje korzystania z obiektów i urządzeń mogą mieć charakter przede wszystkim techniczny, odnoszący się np. do aspektów bhp, ppoż, itp. Ponadto zgodne z przepisami u.s.g. będzie przyjmowanie dokumentów „wykonawczych” wobec statutu, tj. uszczegóławiających zasady korzystania. Trudno bowiem wymagać,
aby np. zmiana cennika wymagała każdorazowej zmiany statutu związku. Można dodać, że pojęcie obiektów i urządzeń powinno być rozumiane szeroko.
W świetle powyższego związek, jako osoba prawna, ma prawo kupić ze swoich środków nieruchomość zabudowaną, która miałaby być przeznaczona na jego (nową) siedzibę. Ma również prawo wynajmować część nieruchomości stanowiącej jego własność, pod warunkiem że z wynajmu będą miały prawo korzystać wszystkie gminy członkowskie na równych prawach.
Jednym ze źródeł dochodów związku są dochody z jego majątku, do których bez wątpienia należy zaliczyć dochody z tytułu najmu nieruchomości stanowiących własność związku. Statut związku nie przewiduje możliwości nieodpłatnego korzystania z majątku związku. Oznacza to, że związek nie tylko ma prawo, ale wręcz obowiązek pobierać czynsz najmu (jako opłata okresowa z reguły ma charakter comiesięcznych opłat) z tytułu wynajmowania części swojej (swoich) nieruchomości.
Sławomir Pyźlak
radca prawny
