Lokalna polityka przestrzenna

ANALIZY | KOMENTARZE

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest podstawowym aktem regulującym zagadnienia planowania przestrzennego – dalej: u.p.z.p. Zakres przedmiotowy tej ustawy został ujęty w ramach kształtowania zasad polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Poczynić należy jednak zastrzeżenie, że zostało to przeprowadzone w sposób nieścisły, bowiem u.p.z.p. dotyczy przede wszystkim kwestii proceduralnych. Niemniej jednak ustawodawca szczególny nacisk położył na zagadnienie kształtowania polityki przestrzennej, czego dowodzi treść art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do jej zadań własnych. Dodatkowo u.p.z.p. wprost stwierdza, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie należy do zadań samorządu województwa, zaś kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa należy do zadań Rady Ministrów. Zasadne zatem wydaje się przyjęcie, iż termin polityka przestrzenna odgrywa fundamentalne znaczenie dla planowania przestrzennego, mimo iż prawodawca nie przedstawił jego definicji. Z uwagi na rolę samorządu gminnego w systemie planowania przestrzennego, potrzebne jest scharakteryzowanie terminu lokalna polityka przestrzenna, tym bardziej, iż polityka przestrzenna stanowi jeden z przejawów polityki lokalnej gminy.

I. USTALENIE TREŚCI POJĘCIA LOKALNA POLITYKA PRZESTRZENNA

LOKALNA POLITYKA PRZESTRZENNA JAKO POLITYKA ADMINISTRACYJNA

S. Wrzosek wskazuje, iż polityka przestrzenna jest częścią polityki administracyjnej organów terenowych oraz jest „uzależniona od aktualnych uwarunkowań społecznych i ekonomicznych. Polityka ta, będąc integralną częścią polityki społeczno-ekonomicznej państwa jest także odzwierciedleniem przemian, jakie w nim zachodzą. Sama też jest narzędziem, za pośrednictwem którego kształtowany jest rozwój społeczny i gospodarczy” (Ochrona środowiska w gospodarowaniu przestrzenią – rola organów państwowych i samorządu terytorialnego, Białystok 1993, s. 63-64). W klasycznym ujęciu prezentowanym w piśmiennictwie, polityka administracyjna wraz z nauką prawa administracyjnego oraz nauką administracji składa się na triadę nauk administracyjnych. J. Starościak posługuje się określeniem nauka polityki administracyjnej, przez którą rozumie naukę o wykorzystywaniu możliwości działania w ramach prawa (Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 26). Inaczej mówiąc, polityka administracyjna to wykorzystywanie możliwości działania przez organy administracji w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Polityka administracyjna określa polityczne funkcje realizowane przez administrację, co pozwala na zakwalifikowanie polityki administracyjnej jako jednego ze szczególnych działów polityki państwowej.
Co więcej, polityka administracyjna zakłada także ocenę, w jakim zakresie przepisy prawa administracyjnego przyczyniają się do realizacji polityki państwa, a także czy może być ona podstawą do przeprowadzenia procesu wykładni norm prawnych. Zdaniem
Z. Leońskiego (Nauka administracji, Warszawa 2000, s. 17) przez politykę administracyjną należy rozumieć „określony program działania, który zakłada realizację określonych celów za pomocą prawnych i pozaprawnych środków, jakimi dysponuje administracja. Program ten jest ustalony z reguły poza organizacją administracji, co nie wyklucza jednak udziału administracji w jego ustalaniu”.
J. Izdebski (Koncepcja misji administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego, Lublin 2012, s. 57) wskazuje, iż „polityka administracyjna ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, jak administracja publiczna powinna realizować swoje zadania wynikające z norm prawa publicznego”. M. Kulesza (Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 42) określając istotę polityki administracyjnej stwierdza, że polega ona „przede wszystkim na ustaleniu najbardziej w danej dziedzinie przydatnych (skutecznych) metod regulacji prawnej i określeniu najefektywniejszych sposobów działania administracji, sposobów dopuszczalnych w istniejących uwarunkowaniach prawnych. S. Wrzosek dodaje, iż polityka administracyjna „jest odzwierciedleniem układu kompetencji w układzie organów administrujących (...) Tylko w ramach posiadanych kompetencji organ zarządzający może określać swoje cele działania oraz metody ich osiągania”. J. Jeżewski (Koncepcja misji administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego, Lublin 2012, s. 57 Polityka administracyjna. Zagadnienia podstawowe [w:] J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 315) wyróżnia dwa aspekty polityki administracyjnej, po pierwsze polityka, w ramach której kształtowana jest administracja, gdzie można posłużyć się w tym zakresie terminem polityka wobec administracji. Z kolei „aspekt drugi – to polityka wykonywania przez administrację w różnych dziedzinach prawnie określonych zadań publicznych (…) Podstawą tej polityki są zawsze normy prawne (...) Ten rodzaj działań w realizacji zadań publicznych można określić jako politykę administracji. Oba aspekty, łącznie, tworzą szeroko rozumianą politykę administracyjną”.
Całokształt regulacji zawartych w u.p.z.p. przemawia za uznaniem polityki przestrzennej za politykę administracyjną w rozumieniu zaproponowanym przez Z. Leońskiego, tj. polityka administracyjna jako program działania administracji. Należy jednak podkreślić, iż w ramach planowania przestrzennego nie występuje jeden program działania, wiążący wszystkie organy administracji. Co prawda, zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p., w projekcie studium uwzględnia się zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, niemniej jednak prawodawca nie przewidział żadnego mechanizmu dyscyplinującego gminę w przypadku braku uwzględnienia postanowień koncepcji. Taki mechanizm został przewidziany jedynie w przypadku inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim lub metropolitalnym, tzn. brak ujęcia tych inwestycji w studium i planie miejscowym może oznaczać podjęcie względem gminy przez wojewodę czynności nadzorczych, w ramach których wojewoda sporządza plan miejscowy w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego. Pozwala to na przyjęcie, iż w ramach u.p.z.p. przewidziana została daleko idąca samodzielność gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej na jej terytorium, nazywana w nauce samodzielnością planistyczną gminy. Każda gmina w sposób samodzielny ustala swój program działania w zakresie zagospodarowania przestrzeni, zaś akty planowania wojewódzkiego oraz krajowego są dla niej wiążące jedynie w przypadku inwestycji celu publicznego. W pozostałym zakresie organy gminy działają samodzielnie, przy czym owa samodzielność nie ma charakteru „dowolności planistycznej”, która polega na swobodnym kształtowaniu przestrzeni lokalnej (W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 409). Granice samodzielności gminy są wyznaczane przez przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, przepisy art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz inne przepisy zawarte w ustawach prawa materialnego. Konsekwencją samodzielności samorządu jest przyjęcie, iż gmina występuję jako podmiot polityki administracyjnej, polityka planistyczna przez nią realizowana jest rodzajem polityki administracyjnej.

LOKALNA POLITYKA PRZESTRZENNA JAKO POLITYKA PAŃSTWA

M. Kulesza definiuje politykę przestrzenną wskazując, że jest to polityka państwa ograniczona do sfery gospodarki przestrzennej. Zdaniem tego autora zasadne jest ograniczenie zakresu przedmiotowego polityki przestrzennej do zagadnień zagospodarowania i użytkowania terenu, z uwzględnieniem przeznaczenia (funkcji) nieruchomości. Ujęcie polityki przestrzennej w kategoriach polityki państwa może wskazywać, iż mamy do czynienia z innym rodzajem polityki przestrzennej, niż wskazana przez S. Wrzoska. Należy raczej przyjąć, iż instrumenty kształtowania polityki przestrzennej określone w u.p.z.p. przemawiają za uznaniem, iż ujęcie polityki przestrzennej jako polityki państwa, jest w istocie określeniem jej w ramach polityki administracyjnej. W nauce wskazuje się bowiem, że „politykę państwa należy również ujmować w kategoriach polityki administracyjnej. Dotyczy to sytuacji, w której dany element polityki państwa jest realizowany przez organy administracji publicznej za pomocą form działania zarezerwowanych dla administracji publicznej” (J. Izdebski, Koncepcja misji …, s. 57). Potwierdza to także M. Kulesza (Z problematyki badań nad metodami działania administracji [w:] red. Z. Rybicki, M. Gromadzka-Grzegorzewska,
M. Wyrzykowski, Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, Ossolineum 1978, s. 337) podkreślając, iż w polityce administracyjnej chodzi „o optymalne ujęcie prawnego wyrazu polityki państwa – o prawną instrumentalizację polityki wewnętrznej w ogólności i w sprawach szczegółowych”. Tym samym politykę państwa w odniesieniu do lokalnej przestrzeni można uznać za politykę administracyjną. Założenie to determinuje także jej znaczenie, bowiem przez lokalną politykę przestrzenną można rozumieć zdefiniowane przez gminę cele, dotyczące zagospodarowania przestrzennego, obejmujące interesy lokalnej wspólnoty samorządowej, które następnie zostaną zrealizowane za pomocą przyznanych przez ustawę instrumentów.

LOKALNA POLITYKA PRZESTRZENNA JAKO POLITYKA PUBLICZNA

H. Izdebski określa z kolei, iż polityka przestrzenna jest jedną z polityk publicznych (Ustawa o planowaniu …, s. 34). W nauce, przez politykę publiczną rozumie się rodzaj polityki prowadzony przez rząd oraz samorząd terytorialny. Realizacja polityki publicznej „każdorazowo jest próbą połączenia menedżerskiego (administracyjnego) profesjonalizmu i szerszej oraz społecznie czytelnej odpowiedzialności publicznych menedżerów wobec adresatów i beneficjentów ich polityki” (J. Hausner, Zarządzenie publiczne, Warszawa 2008, s. 47).

ODMIENNY POGLĄD W TEJ MATERII PREZENTUJE

M. Kulesza oraz D. Sześciło (Polityka administracyjna ..., s. 19), wskazując na dwie cechy pozwalające na odróżnienie od siebie polityki publicznej oraz polityki administracyjnej. Po pierwsze organem kształtującym politykę publiczną jest parlament, który, tworząc powszechnie obowiązujące akty prawne, określa jej treść, zaś polityka administracyjna obejmuje sferę wykonawstwa. Po drugie polityka publiczna koncentruje się na zewnątrz administracji, w poszczególnych sferach życia społecznego. Autorzy ci wskazują, jednakże, iż zakresy pojęciowe polityki publicznej oraz polityki administracyjnej są ze sobą zbieżne w pewnym stopniu. Niemniej jednak, na gruncie planowania przestrzennego zasadne jest stwierdzenie,
iż polityka publiczna oraz polityka administracyjna są synonimami. Wynika to przede wszystkim z faktu,
iż organy gminy, samodzielnie kształtując swoją politykę przestrzenną, wydają określone akty planistyczne, z których podstawowe znaczenie ma plan miejscowy. W piśmiennictwie wskazuje się, iż plan miejscowy, będący aktem prawa powszechnie obowiązującego, z uwagi na swoją treść jest aktem wykonawczym względem ustawy. Tym samym, z jednej strony gmina wykonuje ustawę uchwaloną przez parlament,
co zawiera się w kategorii wykonawstwa, a z drugiej zaś wydaje akt prawa powszechnie obowiązującego, czyli występuje w charakterze lokalnego prawodawcy. Ponadto lokalna polityka przestrzenna oddziałuje na zewnątrz administracji, co wynika wprost z charakteru planu miejscowego, jako aktu prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże w tym przypadku znaczenie ma fakt, iż akt prawa miejscowego jest wydawany przez organ administracji oraz jest formą działania zarezerwowaną dla administracji. Podobnie jak w przypadku polityk państwa, pozwala to na zakwalifikowanie polityki publicznej do kategorii polityki administracyjnej. Konieczne jest jednak zastrzeżenie, iż dotyczy to wyłączenie materii planowania przestrzennego. Tym samym można stwierdzić, że definicja polityki przestrzennej przedstawiona przez H. Izdebskiego dotyczy w istocie polityki przestrzennej jako kategorii polityki administracyjnej.

II. CELE LOKALNEJ POLITYKI PRZESTRZENNEJ

Powyższa definicja wskazuje na konieczność określania przez gminę celu lub celów, jakie zostaną w ramach polityki przestrzennej zrealizowane. Mogą one dotyczyć różnych kwestii, przy czym z uwagi na zawężenie polityki przestrzennej do poziomu gminy, powinny one dotyczyć lokalnej wspólnoty samorządowej. Warto zaznaczyć, iż w nauce wyróżnia się także cele samej polityki przestrzennej. Może wystąpić sytuacja, w jakiej cele polityki przestrzennej oraz cele składające się na treść owej polityki, będą ze sobą zbieżne, jednakże nie jest to sztywna reguła. Z tego względu zasadne jest scharakteryzowanie celów lokalnej polityki przestrzennej. M. Kulesza (Administracyjnoprawne uwarunkowania ..., s. 43), formułując cel polityki przestrzennej przyjął, iż ma ona jeden zasadniczy cel, tj. „racjonalna dyspozycja przestrzenią, co odnosi się przede wszystkim do kwestii wykorzystywania  (użytkowania) terenów. Inne cele mają wtedy charakter pochodny (np. formy i charakter zabudowy, rozmieszczenie środków produkcji, infrastruktura techniczna i społeczna, rozmieszczenie ludności itp.), niektóre zaś zjawiska i zagadnienia nie należą do kategorii celów, lecz trzeba rozumieć je jako uwarunkowania do prowadzenia polityki przestrzennej”. Z kolei w ocenie Z. Niewiadomskiego (red., Planowanie i zagospodarowanie…, s. 90), celem lokalnej polityki przestrzennej jest „zdefiniowanie interesów publicznych oraz określenie sposobów oddziaływania na zachowania uczestników zagospodarowania przestrzennego, tak aby dokonywali wyborów zgodnie z interesem publicznym”. Tak przedstawione cele lokalnej polityki przestrzennej stanowią punkt wyjścia do określenia przez gminę celów, jakie mają zostać w ramach owej polityki zrealizowane.

III. UWARUNKOWANIA LOKALNEJ POLITYKI PRZESTRZENNEJ

S. Wrzosek (Ochrona środowiska…, s. 63) przyjmuje, iż polityka przestrzenna nie jest kształtowana w próżni, lecz zależy od aktualnych warunków społecznych i ekonomicznych występujących w państwie, w lokalnej społeczności. Założenie to stanowiło podstawę do wskazania uwarunkowań wpływających na kształtowanie polityki przestrzennej, tj. potrzebę głębokich zmian w gospodarce, budowę dużej ilości mieszkań w celu zaspokojenia głodu mieszkaniowego, zwiększenie produkcji żywności, w tym także ochrony przestrzeni związanej z tym rodzajem działalności, zahamowanie procesu degradacji środowiska, ograniczenie charakteru przestrzeni, w jakiej może działać człowiek. Podkreślenia wymaga, iż uwarunkowania te zostały przedstawione na początku lat 90. ubiegłego stulecia i mimo upływu ponad 20 lat od ich sformułowania, część z nich nadal zachowuje swoją aktualność. Mowa tutaj przede wszystkim o konieczności ochrony środowiska, ochrony gruntów rolnych, o ograniczoności przestrzeni oraz o rozbudowanym budownictwie mieszkaniowym. Należy jednak zaznaczyć, iż powyższe uwarunkowania nie powinny być rozpatrywane w sposób oddzielny, ale łącznie, bowiem w przeciwnym razie będzie miało miejsce zachwianie równowagi zagospodarowania właściwego terenu. Przykładem może być chaotyczne budownictwo mieszkaniowe, którego skutkiem jest ubytek terenów rolnych, co w kontekście ograniczoności przestrzeni może mieć wpływ na produkcję żywności. Podobnie można przedstawić kwestię ochrony środowiska, która jest ograniczana na skutek nadmiernego budownictwa lub intensywnego rolnictwa, przy czym działanie to może mieć miejsce także w drugą stronę, tj. nadmierna ochrona środowiska wpływa negatywnie na liczbę gruntów rolnych oraz hamuje rozwój budownictwa. Prowadzi to do wniosku, iż wskazane uwarunkowania polityki przestrzennej pozostają ze sobą w ścisłej zależności, zaś cel polityki przestrzennej, jakim jest właściwe zagospodarowanie terenu, oznacza konieczność zachowania ich względnej równowagi. Racjonalne zagospodarowanie przestrzeni powinno być czynnikiem mającym wpływ na wybór lokalizacji danej inwestycji, przy czym wpływ na jej lokalizację, zwłaszcza przemysłu, powinna mieć także świadomość ograniczoności przestrzeni.
Uwarunkowania polityki przestrzennej przedstawił także M. Kulesza (Administracyjnoprawne uwarunkowania..., s. 43-44), wprowadzając ich podział ze względu na ich charakter. Wyróżnił on uwarunkowania o charakterze naturalnym (faktycznym), które wynikają z właściwości danej nieruchomości (np. cechy przyrodnicze i geograficzne przestrzeni), uwarunkowania o charakterze ekonomicznym, które wynikają z procesów rozwoju społeczno-gospodarczego (np. kwestia własności przestrzeni). Na szczególną uwagę zasługują uwarunkowania instytucjonalne, których znajomość wpływa na skuteczność polityki przestrzennej. Na uwarunkowania o charakterze instytucjonalnym składają się uwarunkowania: prawnoustrojowe (mechanizmy funkcjonowania organów administracji publicznej), ekonomiczno-prawne (system planistyczny) oraz policyjne (ochrona prawna składników przestrzeni, tzn. ochrona przyrody, krajobrazu).

IV. STRATEGIA ROZWOJU GMINY I PLAN OGÓLNY JAKO INSTRUMENTY LOKALNEJ POLITYKI PRZESTRZENNEJ

Nowelizacja u.p.z.p. z 2023 r. wprowadziła szereg istotnych zmian w obowiązującym dotychczas systemie planowania przestrzennego. Jedną z kluczowych zmian było wprowadzenie nowego aktu planowania przestrzennego – planu ogólnego. Zastąpił on studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które stanowiło podstawowy akt, w jakim formułowano założenia oraz cele składające się na lokalną politykę przestrzenną.
Sporządzenie planu ogólnego jest obowiązkowe dla gminy, która ma obowiązek jego uchwalenia do 31 grudnia 2025 r. Plan ogólny jest sporządzany dla całego obszaru gminy, a przy tym co niezwykle istotne ma charakter aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że ustalenia planu ogólnego są powszechnie wiążące dla podmiotów położonych na terenie obowiązywania danego planu ogólnego. Stosownie do art. 13b u.p.z.p. w planie ogólnym uwzględnia się uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, w tym m.in. znajdujące się na obszarze gminy formy ochrony przyrody oraz ich otuliny, tereny górnicze i obszary górnicze, udokumentowane złoża kopalin, a także obszary ograniczonego użytkowania. Obszar objęty planem ogólnym dzieli się w sposób rozłączny na strefy planistyczne, m.in.: strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, strefa usługowa, strefa gospodarcza, czy też strefa zieleni i rekreacji.
Zgodnie z treścią art. 13b pkt 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: „u.s.g.” (przepis ten ma wejść w życie 1 stycznia 2026 r.), w planie ogólnym określa się politykę przestrzenną gminy, określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W myśl art. 10e ust. 3 u.s.g. w strategii rozwoju gmina określa m.in.: cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym oraz przestrzennym; oczekiwane rezultaty planowanych działań, w tym w wymiarze przestrzennym, oraz wskaźniki ich osiągnięcia; model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, rozumiany jako docelowy układ elementów składowych przestrzeni (w tym także strukturę sieci osadniczej wraz z rolą i hierarchią jednostek osadniczych, główne elementy infrastruktury technicznej i społecznej); ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie. Z kolei ustalenia i rekomendacje w zakresie polityki przestrzennej obejmują m.in.: zasady ochrony środowiska i jego zasobów, w tym ochrony powietrza, przyrody i krajobrazu; zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; kierunków zmian w strukturze zagospodarowania terenów, w tym określenia szczególnych potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej, a także kierunków rozwoju systemów komunikacji, infrastruktury technicznej i społecznej. Zaznaczyć trzeba, że strategia rozwoju gminy określa „wynikające z docelowego modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie. Będą one stanowiły punkt odniesienia dla studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie ma kluczowe znaczenie dla integracji planowania społecznego i gospodarczego z przestrzennym” (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw, IX kadencja, druk sejm. nr 64).
Zakres treściowy strategii rozwoju gminy pozwala na przyjęcie, że, po dokonanej w 2023 r. nowelizacji u.p.z.p., jest to podstawowy dokument, w jakim formułowane są cele oraz założenia składające się na lokalną politykę przestrzenną. Strategię rozwoju gminy można także określić jako plan – program, który jest wyrazem kształtowania polityki przestrzennej, dotyczącej całego obszaru gminy. Zawarty w strategii rozwoju opis modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy oraz ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, wskazuje na pewnego rodzaju aksjologiczną podstawę działań gminy, podejmowanych w zakresie polityki przestrzennej, a szerzej w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Wskazana rola strategii rozwoju jest jednak pomniejszona przez fakultatywny charakter strategii. Stosownie bowiem do art. 10e ust. 1 u.s.g. gmina nie ma prawnego obowiązku sporządzania strategii rozwoju. Decyzja, czy taka strategia zostanie sporządzona, jest wyrazem samodzielności gminy. Jest to o tyle istotne, że w planie ogólnym uwzględnia się ustalenia wynikające ze strategii rozwoju gminy. Brak sporządzenia przez gminę strategii rozwoju będzie powodował, że elementy treściowe, składające się na politykę przestrzenną gminy, będą musiały być opracowane bezpośrednio przez gminę.
Kluczowe jest także, że z woli ustawodawcy gmina, przystępując do sporządzenia pierwszego planu ogólnego, nie jest związana treścią strategii rozwoju gminy, nawet gdy ta została już uchwalona. Plany ogólne muszą być bowiem uchwalone do
31 grudnia 2025 r., zaś związanie postanowieniami strategii rozwoju przy sporządzaniu planu ogólnego następuje od 1 stycznia 2026 r. Tym samym, przy sporządzaniu pierwszego planu ogólnego gmina nie ma prawnego obowiązku uwzględniania polityki przestrzennej, określonej w strategii rozwoju. Niemniej jednak, brak takiego obowiązku nie jest równoznaczny z zakazem uwzględnienia w planie ogólnym treści polityki przestrzennej, wskazanej w strategii rozwoju. Mając na uwadze rolę strategii rozwoju, a także czas i koszty niezbędne do jej sporządzenia, gmina powinna uwzględnić w pierwszym planie ogólnym politykę przestrzenną, określoną w strategii rozwoju. Działanie takie stanowiłoby przejaw racjonalności w działaniu planistycznym gminy.

PODSUMOWANIE

Przez lokalną politykę przestrzenną rozumieć należy określone przez gminę cele związane z zagospodarowaniem przestrzennym, dotyczące interesów lokalnej wspólnoty samorządowej, które zostaną zrealizowane za pomocą przyznanych przez ustawę instrumentów. Ponadto lokalna polityka przestrzenna stanowi kategorię polityki administracyjnej. Wyrazem polityki przestrzennej jest zarówno strategia rozwoju gminy, jak i plan ogólny. Strategii rozwoju gminy należy przypisać charakter podstawowego dokumentu, określającego treść polityki przestrzennej. Jednakże obowiązujące obecnie regulacje prawne – fakultatywny charakter strategii rozwoju oraz brak związania gminy treścią strategii przy sporządzaniu pierwszego planu ogólnego, wskazuje raczej na dominującą rolę planu ogólnego jako dokumentu, w którym dochodzi do określenia polityki przestrzennej.
W ramach lokalnej polityki przestrzennej organy gminy występują jako podmioty polityki administracyjnej, co jest konsekwencją prawnie zagwarantowanej samorządowi terytorialnemu samodzielności. Na gruncie u.p.z.p. przewidziana została daleko idąca samodzielność gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej na jej terytorium, nazywana w piśmiennictwie samodzielnością planistyczną gminy. Gmina, korzystając z owej samodzielności, działa zgodnie z obowiązującym prawem. Niemniej jednak, gmina samodzielnie kształtuje swoją politykę przestrzenną, określając cele i założenia składające się na treść tej polityki.

dr Adrian Sypnicki
radca prawny
Senior Associate w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.).

SPIS TREŚCI