Zasady funkcjonowania rezerwy subwencji w nowej ustawie o dochodach JST
FINANSE SAMORZĄDU - SAS 6 / 2025
W odniesieniu do ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
Obowiązująca przez prawie 20 lat ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego normowała zasady finansowania wszystkich samorządów w Polsce. Finansowanie tych jednostek opierała na różnych źródłach dochodów, z których najważniejsze to: dochody własne, subwencja ogólna, dotacje z budżetu państwa.
Bardzo szerokie znaczeniowo pojęcie dochodów własnych w odniesieniu do samorządów gmin oparte było zasadniczo na katalogu dochodów określonych w art. 4 ustawy z 13 listopada 2003 r., natomiast w odniesieniu do powiatów i województw dochody własne to zasadniczo udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT), których wysokość została określona ustawowo odpowiednio w art. 5 i 6 powyższej ustawy.
Natomiast subwencja ogólna pochodząca w całości z budżetu państwa, zgodnie z art. 7 tej ustawy dla gmin i powiatów, składała się z części wyrównawczej i równoważącej, zaś dla województw – z części wyrównawczej i regionalnej. Z kolei część oświatowa i rozwojowa subwencji ogólnej była dochodem wszystkich rodzajów samorządów.
W zakresie dotacji celowych z budżetu państwa były one przeznaczone dla samorządów, między innymi na:
- zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami;
- zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej;
- usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych;
- finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych.
Należy podkreślić, że dochodem samorządów pod rządami ustawy z 13 listopada 2003 r. były także środki pochodzące z rezerw subwencji, (na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy), których w tej ustawie było aż trzy.
Były one przeznaczane na dofinansowanie:
- inwestycji na drogach publicznych powiatowych i wojewódzkich oraz na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu;
- utrzymania rzecznych przepraw promowych o średnim natężeniu ruchu w skali roku powyżej 2000 pojazdów na dobę, wskazanych przez ministra właściwego do spraw transportu;
- remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi i wojewódzkimi w granicach miast na prawach powiatu.
Jak wynika z cytowanego przepisu, rezerwa ta była przeznaczona wyłącznie dla powiatów, miast na prawach powiatu i województw. Wyżej wymienioną rezerwą na drogi samorządowe dysponował minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. W okresie obowiązywania przedmiotowej rezerwy pochodzące z niej środki były wykorzystywane głównie na dofinansowanie budowy i przebudowy obiektów infrastruktury drogowej, to jest mostów, w tym mostów zabytkowych, wiaduktów i estakad. Należy podkreślić, że pierwotnie środki rezerwy były w części planowane jako rekompensata dla miast na prawach powiatu na szeroko rozumiane wsparcie zarządzania drogami wojewódzkimi i krajowymi w granicach miast na prawach powiatu. Powyższe wynikało z faktu, że kiedy likwidowano część drogową subwencji ogólnej i przekazano samorządom powiatów, miast na prawach powiatu i województwom zarządzanie drogami jako zadanie własne, to dokonano zwiększenia udziału tych samorządów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Dla powiatów i miast na prawach powiatu ustalono taką samą wysokość udziału we wpływach z PIT, tj. 10,25%, jednak powiaty przejęły wyłącznie drogi powiatowe, natomiast miasta na prawach powiatu w ramach takiej samej procentowo wysokości dochodów zobowiązane zostały do zarządzania – oprócz dróg powiatowych także drogami wojewódzkimi i krajowymi w granicach tych miast, na które nie otrzymały już, jak twierdzi Związek Miast Polskich, odpowiedniego zwiększenia dochodów. To rozwiązanie w odniesieniu do miast na prawach powiatu zostało uznane za niesprawiedliwe i dlatego ww. rezerwie przypisywano w części charakter rekompensaty dla miast w tym zakresie. Należy jednak podkreślić, że żaden zapis ustawowy określający taki charakter rezerwy w tym zakresie nie powstał.
Rezerwa subwencji tworzona na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 tej ustawy w wysokości stanowiącej 0,5% części oświatowej subwencji ogólnej jako rezerwa części oświatowej subwencji ogólnej. Dysponentem tej części rezerwy był minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji JST.
Rezerwa utworzona na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, z której środki były dzielone przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych po uzgodnieniu z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast w październiku 2024 r. zaczęły obowiązywać przepisy nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, której przepisy, podobnie jak te z poprzednio obowiązującego aktu prawnego, określają źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego, zasady ich ustalania i przekazywania do samorządów. Tak samo jak w poprzedniej ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podstawowe wpływy samorządy mają uzyskiwać z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych, z tą jednak różnicą, że obecnie będą to dochody z tytułu udziału w podatku, a nie we wpływach z podatku. Taka regulacja zmienia diametralnie możliwości pozyskiwania dochodów przez samorządy. Daje im bowiem prawo pozyskiwania dochodów z PIT i CIT jako udział w kwotach z tych podatków wykazanych do opodatkowania, a zatem przed zastosowaniem ulg i wszelkich odpisów. Przedmiotowa regulacja pozwala więc uodpornić dochody samorządów na obecne, a także na przyszłe ulgi, które są i mogą być stosowane w przyszłości w podatku PIT i CIT, ale nie będą już miały wpływu na dochody samorządów.
W „nowej” ustawie ustawodawca przewidział także istnienie rezerwy subwencji, ale tylko jednej, z której środki przeznacza się na uzupełnienie dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Art. 34 nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego umożliwia jednak przeznaczenie środków tej rezerwy dla samorządów realizujących zadania zarówno bieżące, jak i inwestycyjne w kilku obszarach, tj.:
- oświaty, w szczególności w przypadku wzrostu zakresu zadań oświatowych w stosunku do zakresu zadań przyjętego do obliczenia potrzeb oświatowych na rok budżetowy;
- budowy, przebudowy, remontu, utrzymania lub ochrony dróg publicznych, którymi zarządzają jednostki samorządu terytorialnego;
- pomocy społecznej;
- innych zadań publicznych, których realizacja jest szczególnie uzasadniona względami społecznymi lub gospodarczymi.
Ponadto ustawodawca dał także prawo reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego do wskazania, na które obszary w danym roku budżetowym będą przyznawane środki z tej rezerwy subwencji. Należy podkreślić, że podziału rezerwy na dany rok budżetowy będzie dokonywał minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym w zakresie danego obszaru oraz po uzgodnieniu z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego. W poprzedniej ustawie strona samorządowa wydawała tylko opinię przy podziale rezerw subwencji, natomiast obecnie rola strony samorządowej przy podziale rezerwy uległa zasadniczemu wzmocnieniu. W poprzedniej regulacji strona samorządowa, wydając tylko opinię, nie miała większego wpływu na podział rezerw, a obecnie konieczność uzgadniania podziału rezerwy ze stroną samorządową stawia samorządy na poziomie równoprawnego partnera.
W przepisach przejściowych, dostosowujących oraz końcowych nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca
w art. 90 przewidział istnienie rezerwy w kwocie 330 mln zł (ale wyłącznie na rok 2025), z której środki przeznaczono na dofinansowanie:
- inwestycji na drogach publicznych powiatowych i wojewódzkich oraz na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu;
- remontu, utrzymania i ochrony dróg krajowych i wojewódzkich w granicach miast na prawach powiatu i zarządzania nimi.
W zakończonym naborze, który został przeprowadzony przez Ministerstwo Infrastruktury, łącznie 107 wniosków zostało zweryfikowanych pozytywnie, które to następnie zostały zatwierdzone przez Ministra Finansów. W wyniku podziału środków tej rezerwy dofinansowanie otrzymało:
- 8 miast na prawach powiatu na budowę i przebudowę mostów w kwocie 39 148 750 zł;
- 11 województw na budowę i przebudowę mostów w kwocie 90 504 930 zł;
- 71 powiatów na budowę i przebudowę mostów 157 027 697 zł;
- 17 miast na prawach powiatu na remonty dróg krajowych i wojewódzkich w granicach tych miast w kwocie 43 318 623 zł.
Natomiast w wyniku podziału rezerwy subwencji, o której mowa w art. 34, środki zostały przeznaczone na wskazany przez stronę samorządową obszar drogi.
W wyniku tego podziału pierwsza kwota
– 220 mln zł – została przeznaczona na drogi powiatowe i wojewódzkie oraz drogi powiatowe, wojewódzkie i krajowe w granicach miast na prawach powiatu, zaś druga kwota, w wysokości także 220 mln zł, została przeznaczona na dofinansowanie wyłącznie zadań na drogach gminnych, bez dróg w miastach na prawach powiatu.
W wyniku podziału środków ww. kwot rezerwy (2 x 220 mln zł) łącznie na uzupełnienie dochodów jednostek samorządu terytorialnego środki otrzymało 216 jednostek samorządu terytorialnego.
Należy podkreślić, że podział rezerwy w obszarze drogi ze względu na sezonowość robót drogowych wymagał szybkich działań ze strony dysponenta rezerwy. Podkreślenia wymaga także to, że te działania zostały zrealizowane sprawnie, ponieważ samorządy otrzymały już informacje o wysokości przyznanych środków z rezerwy na realizację wnioskowanych zadań drogowych w roku 2025.
Bardzo istotnym elementem tej rezerwy jest regulacja wynikająca z przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie bowiem z art. 34 ust. 14 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do środków tej rezerwy stosuje się odpowiednio przepis art. 9 ust. 2, zgodnie z którym o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zatem środki te mają zasadniczo inny, bardziej uniwersalny charakter od środków otrzymywanych przez samorządy w formie dotacji celowych z budżetu państwa.
dr Adam Ostrowski
prawnik, Związek Miast Polskich
