Źródła energii a plan miejscowy w gminie
ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 5 / 2024
Wobec braku definicji infrastruktury technicznej oraz jasnych uregulowań prawnych dotyczących sposobu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym źródeł energii, kwestia ich lokalizacji może być problematyczna. W przeciwieństwie do tzw. infrastruktury przesyłowej należy uznać, że infrastruktura odpowiedzialna za produkcję energii, np. ciepłownia, powinna być realizowana na wyodrębnionym planistycznie terenie infrastruktury technicznej.
OBOWIĄZKI GMINY
W świetle art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą m.in.: kwestie ładu przestrzennego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Nie każde z zadań dotyczących zaopatrzenia mieszkańców gminy w tzw. media ma charakter obowiązkowy (por. wyr. SN z 7 lutego 2002 r., I CKN 1002/99). Przykładowo, zgodnie z art. 18 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w ciepło należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło na obszarze gminy. Dlatego w realizacji niektórych z zadań, ze względu na kwestie własnościowe dotyczące elementów infrastruktury technicznej czy realne możliwości finansowe czy wreszcie uwarunkowania prawne, gminy współdziałają z podmiotami zewnętrznymi. Istotnym elementem tej współpracy jest zapewnienie możliwości rozwoju infrastruktury odpowiedzialnej za dostawy dla mieszkańców gminy wspomnianych mediów, co w praktyce następuje w ramach realizacji zadania własnego w zakresie planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, stanowi zadanie własne gminy. Niewątpliwie także ze względów pragmatycznych ważnym zadaniem gminy jest zatem zastosowanie takich rozwiązań planistycznych odnoszących się do infrastruktury technicznej, które w przyszłości zapewnią możliwość samodzielnej lub we współdziałaniu z podmiotami prawa prywatnego realizacji zadań w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną, elektryczną oraz gaz. Potwierdza to treść art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., nakładającego na organy gminy obowiązek uwzględnienia przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb rozwoju infrastruktury technicznej.
POJĘCIE INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ
Istotnym problemem dla samorządów w prowadzeniu polityki przestrzennej, uwzględniającej wspomniane zaopatrzenie mieszkańców gminy, jest brak ustawowej definicji infrastruktury technicznej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz wreszcie terenu infrastruktury technicznej w u.p.z.p. Konieczne w tym zakresie może okazać się sięgnięcie do znaczenia językowego wspomnianych terminów oraz definicji zawartych w innych aktach prawnych. Na konieczność odwołania się do znaczenia jak najbliższego do znaczenia potocznego odwołuje się orzecznictwo, uznając, że infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (por. wyr. WSA w Gdańsku z 17 maja 2023 r., II SA/Gd 931/22). W orzecznictwie zauważa się również, że obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. (por. wyr. NSA z 12 maja 2018 r., II OSK 794/16). Jednocześnie wskazuje się, że nie można tworzyć definicji infrastruktury technicznej, np. w planach miejscowych, która znacznie wykraczałaby poza rozumienie językowe tego pojęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 kwietnia 2023 r., II SA/Go 128/23). Ponieważ odniesienie do znaczenia językowego nie zawsze rozstrzyga, jakie elementy składają się na infrastrukturę techniczną, to praktykowane jest korzystanie z definicji zawartych w innych ustawach także na gruncie planowania przestrzennego. W praktyce najczęściej można znaleźć odwołania do art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Jednak bezkrytyczne przyjęcie powyższej definicji na gruncie uchwalania i interpretacji aktów planowania przestrzennego oznaczałoby m.in. wyłączenie z pojęcia infrastruktury technicznej urządzeń czy instalacji odpowiedzialnych np. za produkcję czy składowanie tzw. mediów.
ŹRÓDŁO ENERGII A INFRASTRUKTURA TECHNICZNA
Z perspektywy planowania przestrzennego istotne znaczenie ma ustalenie, czy same źródła energii mogą być traktowane jako element infrastruktury technicznej. Uwzględnienie przytoczonej definicji urządzeń infrastruktury technicznej, zawartej w art. 143 ust. 2 u.g.n., zdaje się wskazywać, że w skład infrastruktury technicznej nie można zaliczyć urządzeń odpowiedzialnych za produkcję energii. Z drugiej strony ustawodawca w powyższym przepisie odwołuje się do np. przewodów i urządzeń ciepłowniczych, ale już nie wyjaśnia, czym są wspomniane urządzenia. Orzecznictwo w większości przypadków wskazuje, że urządzenia infrastruktury technicznej powstają do obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Wspierają działalność produkcyjną, służą rozwojowi i konsumpcji, ale same nie biorą udziału w produkcji (por. wyr. WSA w Kielcach z 7 listopada 2023 r., II SA/Ke 521/23). Powyższe podejście funkcjonujące w orzecznictwie od lat było jednak kwestionowane przy okazji spraw dotyczących odnawialnych źródeł energii. Zwrócono uwagę m.in, że już z perspektywy definicji językowej nie ma podstaw do ograniczania pojęcia infrastruktury technicznej wyłącznie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale obejmuje również urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia infrastruktura techniczna (por. wyr. NSA z 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2890/14). Nie ma przy tym jasno określonego obowiązku tworzenia odrębnych stref planistycznych, przeznaczonych tylko na infrastrukturę przesyłową. Przykładowo, możliwość lokalizowania infrastruktury technicznej, tj. systemów, przewodów i urządzeń oraz obiektów budowlanych: wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych – nie ma wpływu na możliwość podstawowego przeznaczenia tego terenu (por. wyr. NSA z 30 stycznia 2023 r., II OSK 2697/21).
ŹRÓDŁA ENERGII W PLANIE MIEJSCOWYM
Określenie przeznaczenia obszaru w planie miejscowym z perspektywy możliwości lokalizacji obiektów wytwarzających energię cieplną, elektryczną itd. zdaje się przemawiać za zasadnością uznania źródeł energii za element infrastruktury technicznej. Akty planowania przestrzennego posługują się pojęciem terenu infrastruktury technicznej, który także nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. W tym jednak przypadku uznaje się możliwość lokalizacji źródeł energii na wspomnianym terenie. W przypadku przeznaczenia w planie miejscowym na tereny infrastruktury technicznej o funkcji podstawowej tereny obiektów i urządzeń ciepłownictwa, dopuszczalna jest realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie ciepłowni (por. Wyr. WSA w Lublinie z 3 listopada 2022 r., II SA/Lu 454/22). Zatem w przytoczonym przykładzie źródło energii należałoby uznać za element infrastruktury.
Warto podkreślić, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Orzecznictwo do tego przepisu skupia się głównie na kwestii wykazania obowiązku uwzględnienia lokalizacji elementów infrastruktury przesyłowej, ponieważ brak jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu sieci infrastruktury technicznej powoduje, że mogą być one poprowadzone w sposób dowolny, określony w projekcie technicznym, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego (por. wyr. WSA w Olsztynie z 18 lutego 2021 r., II SA/Ol 923/20). Nie chodzi tutaj o przyłącza, które właściciel danej nieruchomości buduje tylko we własnym interesie zgodnie z funkcją terenu, ale przebieg sieci zapewniającej dostęp do tzw. mediów, ponieważ przebieg ten wskazuje również na ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (por. wyr. WSA w Olsztynie z 7 września 2021 r., II SA/Ol 556/21) w związku z konkretnym posadowieniem np. elementów infrastruktury podziemnej. W praktyce oznacza to, że za teren infrastruktury technicznej należałoby traktować przede wszystkim elementy kubaturowe, istotnie wpływające na funkcje terenu. Takie stanowisko potwierdza treść rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia uszczegółowiono klasy przeznaczenia terenu, wskazując przykładowo, że do terenu infrastruktury technicznej w zakresie gazownictwa można zaliczyć m.in. teren tłoczni gazu, teren stacji gazowej czy teren magazynu gazu, rozporządzenie nie zalicza natomiast do tego terenu obszaru zajmowanego przez elementy infrastruktury odpowiedzialne wyłącznie za przesył. Dlatego uznaje się, że lokalizacja pozostałych elementów infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki, gazownictwa, wodociągów, ciepłownictwa, kanalizacji czy ciepłownictwa nie musi być ograniczona wyłącznie do terenów wyraźnie w planie na taki cel przeznaczonych (por. Wyr. WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2018 r., II SA/Gd 208/18). A contrario należy przyjąć, że lokalizacja źródeł energii – pomimo wątpliwości widocznych w samym orzecznictwie, dotyczących możliwości uznania ich za elementy infrastruktury technicznej – wymaga wyraźnego wyodrębnienia terenu przeznaczonego właśnie pod infrastrukturę techniczną.
dr Kazimierz Pawlik
radca prawny
PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130)
– Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Z 2024 r. poz. 1145)
– Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 266)
– Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. Poz. 609 z późn. zm.)
– Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404)
