Zakres przedmiotowy konsultacji społecznych
ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 6 / 2024
Konsultacje społeczne to forma dialogu miedzy władzą różnych szczebli samorządu terytorialnego, a społeczeństwem (mieszkańcami). Omówienie niniejsze, ze względu na podobieństwo rozwiązań prawnych innych szczebli samorządu terytorialnego, dotyczy wyłącznie konsultacji przeprowadzanych przez gminy, jako najbardziej emblematycznego dla przedstawianego zagadnienia.
Celem tego dialogu (konsultacji) jest zebranie opinii w przedstawianej do konsultacji sprawie, na podstawie których organy władzy publicznej będą mogły podjąć optymalne decyzje, rozstrzygające w sprawie. Inaczej mówiąc, jest to, w pewnym oczywiście uproszczeniu, forma sprawowania przez mieszkańców władzy, uczestniczenia w podejmowaniu decyzji, z zastrzeżeniem, że wynik konsultacji jest ze swej istoty „jedynie” opinią, co oznacza, że podmiot (organ) właściwy z mocy prawa do rozstrzygnięcia danej sprawy, poddanej pod konsultacje, nie jest tą opinią (wynikiem konsultacji) związany.
KONSULTACJE OBLIGATORYJNE I FAKULTATYWNE
Z treści art. 5a ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465: dalej – ustawa) wynika, że konsultacje społeczne mogą mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Przykładem spraw, których realizacja wymaga przeprowadzenia konsultacji, są sprawy dotyczące zmiany granic gmin. Mówi o tym wprost art. 4a ust. 1 ustawy, który zobowiązuje zainteresowane rady gmin, przed wydaniem opinii, do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do obowiązku przeprowadzenia konsultacji w przypadku zmiany granic, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 (sygn. akt II OSK 1371/13) stwierdził, że: „Zmianę granic gminy, w tym zmianę polegającą na likwidacji (zniesieniu) danej jednostki, zawsze muszą poprzedzać konsultacje z zainteresowaną społecznością, przeprowadzane w sposób mający zapewnić im możliwie największą reprezentatywność (powszechność) oraz może poprzedzić przeprowadzenie w tej sprawie referendum lokalnego (gminnego), które będzie traktowane jako szczególna forma konsultacji z mieszkańcami i którego wyniki będą odzwierciedlać stosunek miejscowej społeczności do projektowanej zmiany granic”. Cytowany fragment uzasadnienia wyroku zawiera interesującą tezę wiążącą obwiązek konsultacji, o jakim mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z art. 4c ust. 1 ustawy, który to przepis dopuszcza możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego, które może wypełniać realizacje obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych. Należy jednak pamiętać, że konsultacje mają charakter opiniotwórczy, natomiast referenda lokalne rozstrzygają sprawę i jednocześnie zobowiązują właściwe organy do załatwienia sprawy zgodnie z rozstrzygnięciem. Skutki ich przeprowadzenia są różne, a więc nie mogą być traktowane jako swoiste „zamienniki”.
ZAKRES I TRYB KONSULTACJI SPOŁECZNYCH
Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, a ust. 2 art. 5a stanowi z kolei, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwałą rada gminy. Tylko do tych dwóch przepisów ograniczył ustawodawca regulacje ustawowe, odnoszące się do konsultacji społecznych, nie precyzując ani zasad, ani zakresu ich przeprowadzenia, ale pozostawiając kwestie te do właściwości rad gmin. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że przedmiotem konsultacji mogą być sprawy wprost w ustawie wskazane oraz takie, które są „ważne dla gminy”. O ile konsultacje w sprawach wskazanych w ustawie nie powinny budzić wątpliwości, o tyle określenie zastosowane w ustawie „ważne dla gminy” może stanowić już problem interpretacyjny. Bez wątpienia nie wszystkie sprawy, które gminy realizują, są ważne dla całej gminy, ale przeciwnie, ich waga może mieć znaczenie jedynie dla jej części. Powstaje wiec pytanie: czy sprawy, o których mowa, muszą dotyczyć całej gminy, czy mogą dotyczyć tylko jej części. Wydaje się, że cytowane przepisy pozwalają na przeprowadzenie konsultacji nie tylko na terenie całej gminy, ale również na części terytorium gminy; odmienny wniosek przeczyłby samej istocie konsultacji. Założyć bowiem należy, że w przypadku dużych gmin, „ważność spraw” jest kategorią mocno dyskusyjną, ponieważ nawet istotne z punktu widzenia dla całej gminy, np. inwestycje drogowe, w praktyce najczęściej okazują się „ważne” tylko dla części mieszkańców, a przecież celem konsultacji jest pozyskanie przede wszystkim opinii tych najbardziej zainteresowanych, czy najbardziej „zaangażowanych” w sprawę. Większość spraw nosi natomiast cechy spraw „lokalnych”, których zainteresowanie wśród mieszkańców jest, nawet jak na warunki gmin wiejskich, mocno ograniczone.
Powstaje też pytanie, czy dopuszczalne jest przeprowadzenie konsultacji społecznych w sytuacji, gdy np. przepisy ustaw realizacje takiego zadania zastrzegają do wykonania organów innych, niż organy gminy. Czy wówczas rada gminy, która w formie uchwały podejmuje decyzję o przeprowadzeniu konsultacji, powinna odmówić podjęcia takiej uchwały lub podjąć uchwałę o nieprzeprowadzeniu konsultacji? W mojej ocenie sprawy poddane pod konsultacje społeczne nie muszą mieścić się w zakresie działalności gminy, jak ma to miejsce w przypadku referendów lokalnych, czyli spraw należących do właściwości organów gminy. Przede wszystkim art. 5a ust. 1 ustawy, w zakresie pojęcia „sprawy ważne dla gminy”, nie dokonuje zróżnicowania przedmiotowego. Oznacza to, że jedynym kryterium jest to, czy sprawa jest ważna, czy nie, a nie to czy ustawa wprost wskazuje na organ właściwy do realizacji danej sprawy. Rada gminy może więc podjąć uchwałę o nieprzeprowadzaniu konsultacji tylko wówczas, gdy uzna, że sprawa nie mieści się w kategorii „ spraw ważnych”. Ustawodawca nie wprowadził żadnej innej przesłanki odmowy przeprowadzenia konsultacji. Ponadto konsultacje społeczne mają na celu, jak już wyżej wspomniano, zebranie jedynie opinii i nie mają charakteru wiążącego.
UCHWAŁA O PRZEPROWADZENIU KONSULTACJI JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO
Przepisy tego nie rozstrzygają, ale w orzecznictwie zgodnie przyjęto, ze uchwały dotyczące konsultacji mają charakter przepisów prawa miejscowego. Warto więc od razu zaznaczyć, że uchwała taka, jak wszystkie akty prawa miejscowego, podlega stosownemu trybowi promulgacji. Naruszenie tego trybu stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 czerwca 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 291/24) stwierdził, że: „Uchwały podejmowane na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy stanowią akty prawa miejscowego, niezależnie od tego, czy są podejmowane w sprawie ustalenia ogólnych zasad przeprowadzania konsultacji czy w związku z jednorazowymi konsultacjami”. Można więc przyjąć, że wszelkie uchwały, które regulują zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, i takie, które rozstrzygają o przeprowadzeniu konsultacji w określonym przedmiocie lub o odmowie przeprowadzenia konsultacji społecznych, muszą zostać opublikowane. Bez wątpienia są to uchwały, które są istotne nie tylko z powodu materii, którą regulują, ale też z punktu widzenia mieszkańca gminy, który powinien zostać należycie poinformowany.
PODSUMOWANIE
Wydaje się, że konsultacje społeczne – pomimo tego, że do ich przeprowadzania nieustannie zachęcają wszelkiego rodzaju instytucje, organizacje i fundacje, które zajmują się problematyką społeczeństwa obywatelskiego – nie cieszą się szczególnym powodzeniem. Po części wynika to z niechęci władz samorządowych do korzystania z opinii społeczeństwa, ale też i braku w samym społeczeństwie nawyków do tego typu aktywności, jak również pewnej niewiary w moc sprawczą konsultacji. Także sama procedura nie zachęca do korzystania z tej formy opiniowania ważnych zagadnień, jest czasochłonna i pewnie relatywnie kosztowna. Tymczasem konsultacje społeczne powinny stać się właściwie naturalnym czynnikiem sprawowania władzy przez organy samorządu terytorialnego, co pewnie usprawniłoby mechanizm podejmowania decyzji. Zwiększono by w ten sposób także zainteresowanie mieszkańców sprawami gminy, a może też wzmocniono akceptowalność podejmowanych decyzji.
Artur Leśko
Główny specjalista
Urząd m.st. Warszawy
