Wprowadzanie nocnej prohibicji w gminach

ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 6 / 2024

W ostatnich latach często dyskutowany jest problem wprowadzania nocnej prohibicji w gminach – pojawiają się wątpliwości, czy w ogóle ją wprowadzać, czy też wprowadzać na terenie danej dzielnicy/dzielnic itd. Jedną z przyczyn, dla których jest ona realizowana, stanowi m.in. bezpieczeństwo, często takiego zakazu chcą także sami mieszkańcy. Gminy mają prawo wprowadzać taką prohibicję od 2018 r. Nie chodzi jednak o całkowitą nocną prohibicję, ale o zakaz dystrybucji napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, czyli w sklepach, w godz. 22.00–6.00. Zakazy nie dotyczą np. barów i restauracji, są nimi natomiast objęte także stacje benzynowe.

ORZECZNICTWO

Rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie ograniczenia w określonych godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2151, dalej jako: ustawa antyalkoholowa).
Podkreślenia wymaga, iż istnieje już spora liczba orzeczeń sądowoadministracyjnych, odnoszących się do tego przepisu. Sądy konsekwentnie przyznają prymat ochronie zdrowia i życia społecznego oraz bezpieczeństwu, kosztem wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Innymi słowy: dopuszczalne jest ograniczenie wolności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, dając pierwszeństwo bezpieczeństwu i zdrowiu publicznemu. W wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r., III SA/Gl 747/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż: „Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy, nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej. (…). Podkreślić należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą, polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych, nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go – w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej – ograniczenia powodowane „ważnym interesem publicznym” (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach, nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie – w świetle Konstytucji RP – ogranicza tę działalność”.
Sądy uważają nawet, iż ograniczenia takie nie naruszają istoty wolności działalności gospodarczej; w jednym z nowszych orzeczeń (z dnia 27 czerwca 2024 r., II GSK 1576/22) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: „Wobec przedmiotu regulacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym wobec jej celów, o których trzeba wnioskować na podstawie jej preambuły, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że służące realizacji tych celów instytucje prawne, w tym przyznane organowi stanowiącemu gminy kompetencje do stanowienia (…) ograniczeń w zakresie odnoszącym się do sprzedaży i oferowania do spożycia alkoholu, w tym ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jakkolwiek ograniczają prowadzenie działalności gospodarczej w omawianym zakresie, co jest motywowane potrzebą ochrony zdrowia publicznego oraz ochrony zdrowia ludzkiego przed skutkami spożywania alkoholu, to jednak z całą pewnością nie naruszają istoty wolności prowadzenia tej działalności gospodarczej”.

FAKULTATYWNY CHARAKTER UCHWAŁY W SPRAWIE WPROWADZENIA NOCNEJ PROHIBICJI

Oznacza to, że rada gminy może ją podejmować, ale nie musi. Uchwalając taką uchwałę należy uwzględnić kwestie społeczne, oczekiwania mieszkańców gminy (lub jednostki pomocniczej gminy) itd., mając na względzie preambułę oraz art. 1 i 2 ustawy antyalkoholowej. Uwzględnić należy kontekst społeczny, gospodarczy, określić strukturę demograficzną gminy i porównać ją z liczbą punktów sprzedaży napojów alkoholowych, itp. W uzasadnieniu uchwały podać można także np. badania ankietowe.
Podjęcie uchwały na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy antyalkoholowej wymaga zatem wykazania, że:

• na obszarze, na którym wprowadza się zakaz, sprzedaje się napoje alkoholowe w porze nocnej;
• działalność ta sprowadza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ewentualnie zdrowia i moralności publicznej;
• wprowadzenie zakazu nocnej sprzedaży napojów alkoholowych zneutralizuje zagrożenie dla określonych wartości w obszarze, na którym ów zakaz będzie obowiązywał (por. wyr. WSA w Rzeszowie z 22 maja 2019 r., II SA/Rz 200/19).

Ograniczenie z art. 12 ust. 4 ustawy antyalkoholowej dotyczy sprzedaży nocnej i jest określone godzinowo. Ustawa określa, że ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. Możliwe jest także ograniczenie w innych godzinach, jeśli mieszczą się w tym limicie (np. między godziną 24.00 a 6.00). Możliwe jest również wprowadzenie różnych godzin nocnej prohibicji w poszczególnych jednostkach pomocniczych gminy.

ZAKAZ SPRZEDAŻY NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH, A WOLNOŚĆ JEDNOSTKI

Wprowadzając nocny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, należy uwzględniać zasadę proporcjonalności i zachować równowagę między wolnością jednostki (z której wynika możliwość picia alkoholu), a potrzebami zachowania porządku i bezpieczeństwa publicznego. Na pewno taką nocną prohibicję rozważyć należy w tych częściach gminy, w których szczególnie widoczne jest zakłócanie bezpieczeństwa i porządku publicznego przez osoby spożywające alkohol. Często, uzasadniając konieczność wprowadzenia takiego zakazu w godzinach nocnych, podkreśla się, że ma być on formą pomocy dla osób uzależnionych. W uzasadnieniu ustawy wprowadzającej możliwość ustanowienia nocnej prohibicji podano, że „im łatwiejszy dostęp do alkoholu, tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe”. Jak się jednak wydaje, nie jest to główny powód – osoba uzależniona, jeżeli będzie chciała, to bliżej lub dalej znajdzie lokal, w którym kupi alkohol (lub kupi alkohol na zapas). Nastąpić może też rozwój tzw. melin, w których można kupić nielegalnie alkohol. Bezpośrednią przyczyną wprowadzania nocnej prohibicji jest de facto konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku oraz spokoju publicznego.
Podkreślenia jednak wymaga, że sprawa takiego ograniczenia musi być przemyślana, bowiem pojedyncze zakłócenie porządku publicznego w związku ze sprzedażą nocą napojów alkoholowych nie może uzasadniać uchwalenia takiej uchwały. W takich przypadkach rozważyć należy możliwość zastosowania środków przewidzianych przez ustawę antyalkoholową, np. cofnąć zezwolenie; w wyroku z 22 maja 2019 r. (II SA/Rz 200/19) WSA w Rzeszowie wskazał, że „organy gminy i podległe im służby dysponują innymi, bardziej skonkretyzowanymi (skojarzonymi) środkami oddziaływania, które w takim układzie faktycznym skutecznie ukrócą zakłócanie porządku – m.in.: patrole policji, straży miejskiej, kontrole odpowiednich służb, cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu”.
Jeżeli jedna gmina wprowadza ograniczenia, a inna nie (i do tej innej gminy łatwo się dostać), to zakaz z art. 12 ust. 4 ustawy antyalkoholowej jest iluzoryczny. Rozsądne jest jednak wspólne wprowadzenie ograniczeń przez niejedną gminę w ramach wspólnej polityki antyalkoholowej, do czego zresztą zachęca także ustawa antyalkoholowa, choćby w art. 1, który dotyczy nie tylko współpracy jednostek samorządu terytorialnego z innymi podmiotami (np. organizacjami społecznymi), lecz także odnosi się do współpracy tych jednostek między sobą, w celu podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania napojów alkoholowych.
Nocne ograniczenia w sprzedaży napojów alkoholowych wprowadzić można na terenie całej gminy lub we wskazanych jednostkach pomocniczych gminy (osiedle, dzielnica, sołectwo). Uwzględniać przy tym należy ww. kwestie społeczne i gospodarcze. Nie zawsze w całej gminie zakaz się sprawdzi – należy dokładnie ustalić, gdzie jego wprowadzenie jest zasadne. Ograniczenie wprowadzone w jednej jednostce pomocniczej gminy może spotkać się z zarzutem funkcjonujących w niej przedsiębiorców, że są nierówno traktowani, w porównaniu z przedsiębiorcami działającymi w innej jednostce pomocniczej gminy, w której ograniczeń nie wprowadzono. Z tego powodu konieczne jest uwzględnienie ww. kwestii społecznych, gospodarczych i innych, które przemawiają za wprowadzeniem takiego zakazu akurat w danej jednostce pomocniczej gminy. Okoliczności te, inne w każdej jednostce, powodują, że jednostek tych nie można ze sobą porównywać. A zatem przedsiębiorcy, działający w tych jednostkach, mogą być traktowani w różny sposób. Nie jest zatem naruszona zasada równości. W orzecznictwie TK oraz SN utrwalił się pogląd, iż zasada równości oznacza konieczność równego traktowania wszystkich podmiotów, które mają wspólne właściwości, dopuszczając jednocześnie zróżnicowanie ich traktowania. Definicję równości wobec prawa zaprezentował TK w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. (U 7/87) wskazując, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Omawiana uchwała dotyczy ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych, ale tylko przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, nie przewiduje więc ograniczenia sprzedaży i podawania alkoholu na miejscu – np. w restauracji. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie może stanowić zatem podstawy prawnej do reglamentacji godzin sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w lokalach restauracyjnych/barach, ani nie daje upoważnienia do stanowienia o tym w formie aktu podstawowego. Nie pozwala więc także na ograniczanie działalności lokali restauracyjnych w godzinach nocnych (w zakresie podawania alkoholu).

PODSUMOWANIE

Celem wprowadzenia na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy antyalkoholowej zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych, nie jest całkowite wyeliminowanie zagrożeń dla wartości wskazanych w ustawie, ale dla zastosowania tego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone. Takie stanowisko jest wyrażane w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19). Nie jest konieczne wykazywanie, że podejmowane środki całkowicie wyeliminują istniejące zagrożenia związane ze spożyciem napojów alkoholowych. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie danej dzielnicy/osiedla/obszaru określonego ulicami, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa. Podkreślenia wymaga również, iż w art. 12 ust. 4 ustawy antyalkoholowej nie uzależnia się kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej. Chociaż więc poparcie opinii publicznej jest istotne, to jednak również i inne kwestie (np. przeprowadzone badania) mogą decydować za wprowadzeniem nocnej prohibicji.

Grzegorz Krawiec
dr hab., prof. UKEN
wieloletni pracownik administracji publicznej