Ocena kierunków zmian w systemie dochodów JST
ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 6 / 2024
Kierunki zmian przewidziane w nowej ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego są z pewnością trafne dla budżetu państwa, niekoniecznie dla jednostek samorządu. Ustawa oczywiście poprawia kwotowo sytuację poszczególnych JST – zarówno rok do roku, jak i porównując nowy system ze starym w odniesieniu do 2025 roku – jednak jednocześnie zawiera elementy, które mogą być poważnym źródłem problemów w przyszłości. Dlaczego?
W dużym uproszczeniu główna idea ustawy opiera się na porównaniu dwóch wielkości – potencjału dochodowego – rozumianego jako suma nowych „udziałów” w podatkach dochodowych – i potrzeb finansowych. Potrzeby te w ujęciu systemowym są zsumowaniem potrzeb oświatowych, rozwojowych, ekologicznych i wyrównawczych. W sytuacji, gdy potencjał dochodowy danej jednostki jest niższy, niż jej potrzeby finansowe, otrzymuje ona nową subwencję ogólną – w kwocie wystarczającej do równoważenia strony dochodowej z szacowanym zapotrzebowaniem.
Nie oznacza to, że jednostki mające potencjał dochodowy wyższy niż potrzeby finansowe, mają dużo powodów do radości. Nie zawsze otrzymują one pełną kwotę potencjału dochodowego – ustawa przewiduje obcięcie dochodów uznanych za zbyt wysokie. „Janosikowe” – rozumiane jako konieczność odprowadzenia części dochodów własnych – faktycznie zatem znika. Mechanizm odbierania dochodów jednak pozostaje. Możemy go nazwać „zbójeckim” – budżet państwa po prostu nie daje dochodów, które są uznane za zbyt wysokie.
Całość mechanizmu oznacza więc, że budząca tak wielkie nadzieje reforma strony dochodowej ma drugorzędne znaczenie. Poziom dochodów jest bowiem zdeterminowany przez wyliczenie potrzeb. A z tym wyliczeniem jest kłopot.
Najpoważniejszym jest ustalenie wysokości potrzeb oświatowych. Wbrew swojej nazwie zostały określone na rok 2025 nie w wysokości odpowiadającej wydatkom oświatowym, ale kwocie części oświatowej subwencji ogólnej, jaka byłaby przewidziana na rok 2025 w dotychczasowym systemie. Tymczasem wszyscy wiemy, że ta część subwencji była zaniżona względem rzeczywistych wydatków. Oznacza to, że potrzeby oświatowe są w nowym systemie programowo zaniżone – ze wszystkimi tej sytuacji konsekwencjami.
Równie istotne jest to, że systemowo wyliczane potrzeby okazały się zbyt niskie – oparcie się wyłącznie o nie powodowało, że część jednostek otrzymałaby dochody niższe, niż w dotychczasowym systemie, albo wzrastające rok do roku mniej, niż wynosi wskaźnik inflacji. Wymusiło to arbitralne dorzucenie do ustawy potrzeb uzupełniających. Wbrew pozorom kwota ta nie ma nic wspólnego z potrzebami – to była po prostu kwota niezbędna do osiągnięcia sytuacji „nikt na nowym systemie nie traci”. Tyle tylko, że w pierwotnym projekcie potrzeby uzupełniające miały nie być waloryzowane. Dzięki staraniom Związku Powiatów Polskich udało się wywalczyć waloryzację – ale decyzją Ministerstwa Finansów jednym z niższych możliwych wskaźników. Oznacza to, że z biegiem czasu potrzeby te będą miały coraz mniejsze znaczenie, a w konsekwencji pogorszy to sytuację części jednostek.
Potrzeby wyrównawcze są z kolei oparte na zbiorze dość przypadkowych determinant – niepopartych modelem ekonometrycznym. W efekcie ich zastosowania, jednostki dość przypadkowo otrzymują dodatkowy bonus finansowy, albo dodatkowo tracą.
Należy w tym miejscu podkreślić, że nowa ustawa nie przywraca wydajności dochodów sprzed Polskiego Ładu. Oznacza to, że nie nastąpiło zrekompensowanie utraconych dochodów. Kwoty na 2025 rok są zadowalające o tyle, że pozwalają w większości wypadków na spięcie budżetu w zakresie wydatków bieżących. Spięcie z dużymi wyrzeczeniami, więc trudno jest mówić, zarówno o podnoszeniu jakości usług publicznych, jak i prowadzeniu szerszej polityki rozwojowej.
Jest to wyzwanie w sytuacji, gdy nie ma za bardzo pola do oszczędności po stronie wydatkowej. Znaczna część wydatków jest przeznaczona na wynagrodzenia. Już teraz pracownicy samorządowi zarabiają znacznie mniej, niż pracownicy administracji rządowej, a tym bardziej pracownicy sektora prywatnego. Pracownicy powiatów są w szczególnie złej sytuacji – znajdując się w grupie najgorzej opłacanych pracowników samorządowych. Warto, aby rząd był tego świadomy. Mit taniego państwa szkodzi wszystkim.
Grzegorz P. Kubalski
Zastępca Dyrektora Biura ZPP
