Czas na Centra Efektywności Energetycznej!
Ogólnopolski system instytucji wsparcia w przeprowadzeniu modernizacji energetycznej budynków
Zawieszenie flagowego programu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) Czyste Powietrze w grudniu 2024 r. i konsultacje społeczne poprzedzające zapowiedzianą zasadniczą reformę programu to dobry moment na dyskusję o tym, jak systemowo rozwiązać problem wsparcia mieszkańców zainteresowanych modernizacją energetyczną budynku.
Dobrze przeprowadzona modernizacja pozwala na znaczne obniżenie kosztów utrzymania domu, szkoły, czy biura dzięki ograniczeniu zużycia energii, która może zostać wykorzystana na potrzeby innych sektorów. Wraz z uruchomieniem funduszy unijnych dla Polski, m.in. w ramach KPO, funduszy strukturalnych (FENiKS) czy Funduszu Modernizacji musimy jak najszybciej wdrożyć programy i procedury, dzięki którym wielomiliardowe środki na poprawę stanu technicznego budynków zostaną wykorzystane z maksymalną korzyścią dla mieszkańców.
Kompleksowa renowacja budynku, czyli ograniczenie strat ciepła przez poprawę izolacyjności budynku i wymiana kotła na paliwo stałe czy olej (nadal w ponad 2 mln budynków) na ekologiczne źródło ciepła, to proces złożony, często wymagający wiedzy technicznej, a także dość kosztowny. Dlatego, aby go prawidłowo przeprowadzić, ważne jest nie tylko wsparcie finansowe ze strony państwa, ale również skuteczne doradztwo na temat technicznych aspektów renowacji. W przypadku wysokich poziomów dotacji tego rodzaju usługi doradcze pełnić mogą także rolę bezpiecznika dla instytucji publicznych, dzięki któremu prawdopodobieństwo błędów, czy po prostu oszustw jest dużo niższe.
Wątpliwości wokół koncepcji „operatorów” Programu Czyste Powietrze
Zdając sobie z tego sprawę, przedstawiciele Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz NFOŚiGW w kontekście „remontu” programu Czyste Powietrze wskazują na potrzebę utworzenia listy ”operatorów” programu. Rolę tę miałyby pełnić przede wszystkim samorządy terytorialne, z których wiele już dziś prowadzi punkty konsultacyjno-doradcze o programie Czyste Powietrze. Jednakże w nowej odsłonie programu, która ma ruszyć wiosną 2025, dla gmin przewidziano szereg nowych zadań. Gminni operatorzy mieliby pomagać w zdefiniowaniu zakresu inwestycji, monitorowaniu jej realizacji, a także sprawdzać zgodność działań z tym, co zostało opisane we wniosku o dotację. Oprócz stałej kwoty finansowania z budżetu NFOŚiGW na prowadzenie tego rodzaju punktów samorządy otrzymałyby dodatkową zapłatę za każdy wniosek.
Taka właśnie konstrukcja płatności za usługę „operatora” jest jednak zasadniczym problemem z punktu widzenia gmin. Sprowadza się to do sporej niepewności co do faktycznego dofinansowania punktu doradztwa, przed decyzją o pozostaniu „operatorem” programu. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych wydatki bieżące samorządów muszą się bilansować i, w uproszczeniu, nie mogą przekroczyć wysokości dochodów. A więc zatrudnienie np. dodatkowych ekspertów musiałoby zostać niejako skredytowane przez samorządy. Dodatkowym problemem jest też kwestia zdolności administracyjnych do prowadzenia tak zaawansowanych działań, jak i wskazywanie przez „operatorów” rekomendowanych wykonawców, co może rodzić pytania o bezstronność. Trudno będzie też rozwiązać kwestię odpowiedzialności za zrealizowaną inwestycję, jeśli np. w audycie końcowym okaże się, że założone parametry, mimo zapewnionego doradztwa „operatora”, nie zostały osiągnięte.
O ile jednak te zastrzeżenia będą prawdziwą przeszkodą dla wielu (szczególnie mniejszych samorządów) w podjęciu się roli „operatora”, dużo bardziej istotne są systemowe wady przedstawionej propozycji. Przede wszystkim nie jest jasne, jakie jest uzasadnienie dla tworzenia ogólnopolskiej sieci instytucji na potrzeby jednego programu, który dodatkowo nie ma zagwarantowanego długofalowego finansowania. Budzi to pytania o gospodarność zarządzania finansami publicznymi, czyli celowego i oszczędnego ich wydawania. Nie da się w zaproponowanych warunkach określić, jaki byłby udział kosztów dystrybucji dotacji w stosunku do efektów ilościowych oraz jakościowych programu. Na przykład: jaka liczba kotłów zostanie rzeczywiście wymieniona czy też jaki jest oczekiwany wskaźnik poprawy jakości powietrza. Bez tych danych nie da się z kolei przeprowadzić rzetelnej analizy efektywności programu Czyste Powietrze, czyli określić stosunek nakładów do rezultatów.
Zaproponowany model rozwiązania nie likwiduje też głównych mankamentów systemu wsparcia poprawy stanu technicznego budynków w Polsce. Jest on skomplikowany, rozdzielony pomiędzy różne resorty i wspiera raczej silosowość niż kompleksowość. Potencjalnym beneficjentom trudno się poruszać w gąszczu programów i kanałów informacyjnych, a z kolei rządzącym trudno jest zaplanować tempo dekarbonizacji sektora budynków, dzięki czemu można by określić, jaką ilość energii zaoszczędzonej dzięki modernizacjom budynków można przeznaczyć na inne cele. Podejście zaproponowane przez NFOŚiGW nie rozwiązuje żadnego z tych problemów, a dodatkowo stawia samorządy raczej w roli petentów NFOŚiGW niż kreatorów polityki wsparcia renowacji budynków na swoim terenie, jakim byłaby prawdziwa decentralizacja programu.
Konieczne jest rozwiązanie systemowe – Centra Efektywności Energetycznej
Zamiast tego rodzaju fragmentarycznej koncepcji potrzebujemy rozwiązania systemowego, czyli sieci instytucji wsparcia, centrów efektywności energetycznej (CEE), zlokalizowanych w każdej gminie lub powiecie, gdzie potencjalni inwestorzy mogliby otrzymać poradę na temat tego, jak prawidłowo przeprowadzić modernizację energetyczną budynku, a także jak najkorzystniej ją sfinansować, biorąc pod uwagę istniejące programy. Usługi doradcze powinny służyć różnym odbiorcom – osobom prywatnym, samorządom czy małym firmom – i mogłyby np. zostać częściowo sfinansowane z 50-miliardowego Społecznego Funduszu Klimatycznego, którego uruchomienie planowane jest na rok 2026. Źródła finansowania powinny być jednak na tyle stabilne, aby zapewnić wieloletni horyzont działania instytucji.
Chociaż organizatorem wsparcia na terenie gminy czy powiatu powinien być samorząd terytorialny, nie znaczy to, że to gminy będą musiały być dostawcą usług. Ośrodki wsparcia mogłyby być prowadzone przez zainteresowane samorządy lub na podstawie umów przez inne podmioty, np. NGOsy, ale też instytucje finansowe, tam gdzie jest wyższy popyt na instrumenty finansowania renowacji, np. ESCO dla portfeli inwestycji w dużych miastach. Tego rodzaju rozwiązania, choć w różnych formułach, funkcjonują już od dawna w innych państwach europejskich (jako tzw. One-Stop-Shops), więc możemy czerpać z ich doświadczeń.
Bardzo istotne jest, aby sieć doradcza została zaplanowana na szczeblu krajowym, na poziomie właściwego ministerstwa, w oparciu o normy prawa i ogólnokrajowy standard, ale w sposób zdecentralizowany i zapewniający elastyczne podejście. Z drugiej strony, to gminy powinny decydować, w oparciu o własne rozeznanie potrzeb, jaki charakter wsparcia jest najbardziej istotny na ich terenie. Punktem wyjścia zawsze powinny być realne potrzeby beneficjenta wsparcia. Na przykład część punktów, prowadzonych przez instytucje finansowe, mogłaby oferować szerszy zakres usług i także współfinansować część kosztów inwestycji, chociażby w formule ESCO – na wzór belgijskiego rozwiązania RenoWatt. Z kolei w miejscowościach, gdzie wyzwaniem jest np. duża liczba kopciuchów w domach jednorodzinnych i ubóstwo energetyczne, usługi CEE miałyby inny charakter i opierały się o bliską współpracę z ośrodkami pomocy społecznej.
Główne zasady działania Centrów Efektywności Energetycznej
Proces doradztwa w CEE powinien przebiegać dwuetapowo, w pierwszym kroku w oparciu o dedykowaną platformę internetową, na której zgromadzona byłaby baza wiedzy i dokumentów, jak i proste narzędzia weryfikacji potrzeb i kosztów renowacji. To tutaj mogłyby zostać umieszczone rekomendacje dotyczące produktów i rozwiązań technicznych (np. dostępne materiały termoizolacyjne, drzwi i okna lub systemy grzewcze), informacje o wykonawcach oraz narzędziach finansowania (np. granty i dotacje publiczne, wsparcie z UE, finansowanie komercyjne, ESCO etc.). Bardziej zaawansowany model platformy powinien zawierać kalkulator do obliczenia wstępnych kosztów inwestycji, a także osiągniętych efektów w postaci uzyskanych oszczędności energii, podobnie jak w wielu francuskich czy irlandzkich punktach wsparcia.
W drugim kroku procedury doradca w Centrum Efektywności Energetycznej powinien zinterpretować i zweryfikować dane uzyskane w ramach wstępnej analizy przeprowadzonej przy użyciu platformy. Centrum powinno też mieć możliwość zapewnienia szerszego zakresu usług, takich jak zarządzanie inwestycją, monitorowanie realizacji czy przeprowadzenie odbiorów. Chociaż usługi CEE w zakresie doradztwa co do zasady powinny być bezpłatne, te wykraczające poza doradztwo – przeprowadzenie audytu, nawiązanie współpracy z wykonawcami, nadzór nad inwestycją, pozyskanie dokumentacji budowlanej – świadczone za konkurencyjną opłatą.
Zalety systemu wsparcia opartego o Centra Efektywności Energetycznej
Współpraca z zespołem doradców CEE przy kompleksowej renowacji, szczególnie w przypadkach wysokiego wsparcia inwestycji dotacją, będzie korzystna zarówno dla grantodawcy, czyli państwa, jak i samego inwestora. Pozwoli na zmniejszenie ryzyka finansowego czy ryzyka nieprawidłowego wykonania projektu, a w wielu przypadkach obniży koszty inwestycji. Dzięki dobrej organizacji procesu beneficjenci będą skłonni podejmować się bardziej kompleksowych zadań modernizacyjnych, wymagających specjalistycznej wiedzy oraz skomplikowanej kalkulacji stosunku kosztów do korzyści.
Ponieważ celem systemu wsparcia powinna być trwałe obniżenie rachunków za energię w efekcie zmniejszenia jej zużycia w budynkach, warunkiem skorzystania z tego rodzaju wsparcia powinna być znaczna poprawa efektywności energetycznej, np. minimum o dwie klasy energetyczne albo osiągnięcie do najmniej klasy energetycznej B dla wyremontowanego budynku.
Takie założenie wymagałoby szeregu działań do zrealizowania przez rząd, ale większość z nich to już prace w toku. Istotne jest uspójnienie rejestrów publicznych z danymi o budynkach, wdrożenie klas energetycznych, paszportów nieruchomości czy certyfikacja najbardziej wrażliwych elementów systemu.
Konieczne będzie także podjęcie decyzji o wybranym modelu biznesowym, źródłach finansowania, a także wskazanie instytucji monitorującej prawidłowość działania wszystkich elementów systemu. Niemniej, dane na temat dotychczasowego tempa renowacji budynków w Polsce wskazują, że bez odpowiednio zaprojektowanego wsparcia technicznego fala renowacji do Polski może nigdy nie nadejść pomimo dostępnych na ten cel wielu miliardów złotych. Potrzebujemy kompleksowego rozwiązania, które będzie wspierać wszystkie programy publiczne oferujące wsparcie na termomodernizację i oferować fachową pomoc – zarówno techniczną, jak i odnośnie montażu finansowego dla inwestycji.
Justyna Glusman
