Procedura ochrony sygnalistów
w przypadku związku międzygminnego
ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 5 / 2024
14 czerwca 2024 r. została uchwalona ustawa o ochronie sygnalistów, która weszła w życie 25 września 2024 r. Nadal pojawiają się pytania i wątpliwości w zakresie jej stosowania. Tak jak w przypadku związku międzygminnego, zatrudniającego ok. 20 pracowników oraz zleceniobiorców, w którego skład wchodzi kilka gmin, o łącznej ilości mieszkańców niewiele ponad 100 000, przy czym tylko część poszczególnych gmin ma ilość mieszkańców powyżej 10 000. Czy taki związek jest zobowiązany do wprowadzenia procedury ochrony sygnalistów? A jeżeli tak, to czy wystarczy wprowadzić procedurę wewnętrzną czy również zewnętrzną?
Ustawa o ochronie sygnalistów (dalej: „u.o.s.”) rozróżnia zgłoszenie wewnętrzne od zgłoszenia zewnętrznego. Podmioty zobowiązane do jej stosowania w zakresie tzw. zgłoszenia wewnętrznego określa art. 23 u.o.s.
Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, regulacje dotyczące zgłoszenia wewnętrznego stosuje się do podmiotu prawnego, na rzecz którego według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób. Przy czym do liczby 50 osób, wykonujących pracę zarobkową na rzecz podmiotu prawnego, wlicza się pracowników w przeliczeniu na pełne etaty lub osoby świadczące pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, jeżeli nie zatrudniają do tego rodzaju pracy innych osób, niezależnie od podstawy zatrudnienia (ust. 2).
Próg, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do podmiotu prawnego, wykonującego działalność w zakresie usług, produktów i rynków finansowych oraz przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa transportu i ochrony środowiska, objętych zakresem stosowania aktów prawnych Unii Europejskiej, wymienionych w części I.B i II załącznika do dyrektywy 2019/1937 (ust. 3).
W przypadku podmiotów prawnych będących jednostkami samorządu terytorialnego, obowiązki podmiotu prawnego określone w niniejszym rozdziale wykonują jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem art. 28 ust. 5 (ust. 4).
Zgodnie zaś z art. 23 ust. 5 u.o.s., przepisów w tym zakresie nie stosuje się do jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu liczących mniej niż 10 000 mieszkańców.
Co prawda art. 23 ust. 1 u.o.s. nie posługuje się pojęciem pracodawca, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, dalej „k.p.”, ale w istocie jest z nim niemal tożsamy. Zgodnie bowiem z art. 3 k.p., pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników.
Definicję związku międzygminnego określa art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: „u.s.g.” W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek międzygminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a (ust. 1).
W myśl art. 64 ust. 3 u.s.g., prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.
Zgodnie zaś z art. 67 ust. 2b u.s.g., związek nabywa osobowość prawną z dniem ogłoszenia statutu. Stanowi ona zatem odrębną od gmin wchodzących w jego skład (tworzących go) osobę prawną. Oznacza to, że związek międzygminny jest podmiotem prawnym w rozumieniu art. 23 ust. 1 u.o.s.
Fakt, iż w skład związku międzygminnego wchodzą gminy mające mniej niż 10 000 mieszkańców, w sytuacji gdy łączna liczba mieszkańców gmin tworzących przedmiotowy związek międzygminny to około 105 000, nie powoduje, że nie mają zastosowania do tego związku przepisy u.o.s.
Skoro jednak związek międzygminny zatrudnia mniej niż 50 pracowników w łącznym wymiarze pełnych etatów, to nie ma on obowiązku stosowania przepisów w zakresie wewnętrznego zgłoszenia. Obowiązek taki powstanie, o ile przepisy u.o.s. nie zostaną zmienione, z chwilą osiągnięcia przez związek pułapu zatrudnienia wynoszącego 50 pełnych etatów (pracowników może być więcej, ponieważ mogą pracować w niepełnym wymiarze czasu pracy).
Kwestie zgłoszenia zewnętrznego reguluje art. 30 i nast. u.o.s. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.o.s., sygnalista może dokonać zgłoszenia zewnętrznego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego. Zgłoszenie zewnętrzne jest przyjmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich albo organ publiczny (ust.2).
Definicja organu publicznego została określona w art. 2 pkt 6 u.o.s. Zgodnie z tym przepisem, przez organ publiczny należy rozumieć naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne podmioty wykonujące z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1.
W przypadku zgłoszeń zewnętrznych nie obowiązuje minimalny próg zatrudnienia, istniejący przy zgłoszeniach wewnętrznych.
Związek międzygminny reprezentowany jest przez organ wykonawczy, którym jest zarząd (art. 73 ust. 1 u.s.g.). Związek międzygminny nie jest jednak jednostką samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz tzw. ustaw ustrojowych, do których należy u.s.g., tylko jest związkiem gmin go tworzących, posiadającym od gmin odrębną osobowość prawną.
W świetle powyższego związek międzygminny nie jest zobowiązany do przyjęcia procedury dotyczącej przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych od sygnalistów.
Sławomir Pyźlak
radca prawny
